太原市杏花岭区农村集体产权制度改革工作纪实

做好农村集体经济改革重大制度创新文章

——太原市杏花岭区农村集体产权制度改革工作纪实

如何以构建归属明晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度为目标，激活农村各类生产要素潜能，建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制，2017年10月以来，太原市杏花岭区把准改革方向，牢守法律政策底线，结合实际，采取模板引路、清单倒逼、典型示范、村民商议等方式，稳定为先，积极探索，梯次展开，全面推进农村集体产权制度改革，取得明显成效，探索出了一条结合本区实际的农村集体产权制度改革之路。

杏花岭区位于太原市东北部，面积170.2平方公里，常住人口66.3万，辖12个乡（街），涉及农村集体产权制度改革的乡（街）3个，共44个村（社区）。2017年5月，该区被确定为中央农村集体产权制度改革100个试点县区之一，同年9月，该区《农村集体产权制度改革试点实施方案》经国家农业部、中央农村工作领导小组办公室审批通过，同年10月，该区农村集体产权制度改革工作启动。截止目前，全区两乡一街44个村（社区）产权制度改革基本完成。1个乡和41个村（社区）基本完成清产核资、成员确认、资产量化和股权设置，召开成员大会，通过《章程》，成立1个乡级股份经济联合总社、41个股份经济合作社。3个村（社区）完成清产核资、成员确认工作，召开成员大会，通过《章程》，成立经济合作社。

太原市杏花岭区区委书记张磊深入小返乡窑头村和庄子上村

调研指导农村集体产权制度改革工作

杏花岭区委、区政府深入学习贯彻落实习近平总书记关于农村集体产权制度改革有关指示精神，紧紧围绕《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》精神，认真落实省委、省政府《山西省推进农村集体产权制度改革实施方案》，按照市委、市政府的安排部署，认真进行农村集体产权制度改革试点工作，并在此基础上针对各个环节的重点和难点进行探索，促使改革及时转段、纵深推进、攻坚克难。初期，主要对有经营性资产的村（社区）进行探索性改革；中期，重点对城中村和基本没有经营性资产的纯农村进行探索；后期，着重对正在实施拆迁改造的城中村和由于班子不团结、干群矛盾紧张、资产不清晰而导致改革进展缓慢的村（社区）进行攻坚，认真倾听乡村干部和群众意见，采取针对性措施。

围绕实现好、维护好、发展好农民的选择权、决策权、知情权、参与权、表达权、监督权，着力抓好“组织宣传、清产核资、成员确认、量化设股、挂牌立社”5个重要环节，严格遵守“入户—上会—公示—再上会—达成共识”的基本程序，采取“五步”工作法，确保农民成为改革的参与者和受益者

组织宣传阶段突出“五个重点”，改革政策做到进村入户、家喻户晓。

一是高举旗帜，坚持改革方向。在农村集体产权制度改革试点工作中，杏花岭区围绕中央、省、市关于农村集体产权制度改革的文件精神，牢牢把握正确方向，做到“五个必须”，即：必须高举习近平新时代中国特色社会主义思想伟大旗帜；必须忠诚党的领导核心，坚持农村基层党组织的领导核心地位不动摇；必须坚守法律政策底线，严格依法办事；必须充分体现农民意愿，在改革全程中发挥农民主体作用；必须逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度。

山西省太原市杏花岭区区长李文权下乡调研

二是精心组织，保障改革力度。成立以区委书记为组长，区长为第一副组长，副书记、副区长为副组长的农村集体产权制度改革领导小组，下设综合协调组、政策指导组、矛盾调处组、信息咨询组，并成立实体办公室，联合办公，工作人员从财政、国土等16个成员单位选派。乡（街）领导小组参照区级组织架构成立；区、乡（街）、村（社区）三级书记签订改革责任书；建立四大班子主要领导包乡、其他成员包村制度，工作机构整体下沉，力量向一线集中，以有效保障改革攻坚推进力度；结合实际，将全区改革的村（社区）划分为城中村、城边村、纯农村。同时，在全面摸底的基础上，制定部门工作职责清单，明确各自承担的改革事项，细化考核办法，明确改革工作各环节的考核标准和要求，倒逼改革深入开展，推动全区农村集体产权制度改革稳妥、有序、全面推进。

三是宣传培训，夯实改革基础。改革宣传做到“五入户”，即：致农民朋友的一封信入户、实施方案征求意见入户、政策图解入户、工作流程图入户、宣传漫画入户。全区共印发各类改革文件2000余份、《致农民朋友的一封信》21000余份、《农村集体产权制度改革宣传漫画》18000余份、《杏花岭区农村集体产权制度改革资料汇编》500册、工作政策图解和工作流程图15000余份。同时，利用元旦、春节、元宵节等节假日，通过微信、文艺汇演、新闻媒体、微视频等多种形式线上线下全面开展宣传活动，村村制作改革版面，处处悬挂宣传标语，户户听到喇叭声，路路驶过宣传车，使农村集体产权制度改革政策深入人心。抓好政策把握培训。采取集中培训、以会代训、外出学习等形式，累计开展各类培训26次、集中交流6次，基层工作人员参训1630人次。充分发挥专业律师团队以及法律顾问的作用。组织聘请的专业律师团队以及法律顾问深入街道、村（社区）以及农户，宣讲农村集体产权制度改革的意义、节点、重点、流程等，累计宣讲1700多人次，确保工作始终沿着正确方向推进。设立意见箱，答疑解惑。在两乡一街及44个村（社区）均设立意见箱，公布咨询举报电话，为农民群众答疑解惑，确保改革始终拥有众志成城的民意基础。

四是建章立制，强化改革深度。制定印发《杏花岭区农村集体产权制度改革试点实施方案》、《杏花岭区农村集体产权制度改革清产核资方案》、《杏花岭区集体经济组织成员界定指导意见》等文件，全面指导改革试点工作；配套下发系列改革资料模板（例如请示批复、选举报告单等），使改革有章可循、有规可依；建立例会及简报报送制度，截至目前，召开工作会议122次，报送简报94期；建立三级改革微信工作群，讨论解决改革中遇到的问题，目前已讨论问题18000余条，解答问题5200多个，解决难点焦点问题236个。

五是专群结合，凝聚改革力量。定好专人专班。经区委常委会研究，抽调2名综合素质高、责任心强，精通农村工作的优秀同志，组建成立区农村经济经营管理中心，专门负责农村集体产权制度改革各项工作统筹协调和政策研究。用好专业部门。组织财政、林业、水务、国土、档案、司法、审计等专业部门建立联动机制，共同破解改革难题。把好法规底线。充分发挥法律顾问、司法所人员及聘请的律师队伍、会计事务所人员的作用，全程参与，实时把关，确保改革依法依规进行。建好战斗堡垒。将农村集体产权制度改革和农村基层党组织建设有机结合起来，充分发挥依靠基层组织和基层党员的作用，并激发情况明、作风正、威信高的老党员、老干部和村民代表的积极性，让他们成为解决疑难问题、改革的骨干中坚。

围绕“底子清”、“运营清”、“收益清”的原则，清产核资阶段抓实“四个要点”，实现集体资产账实相符，不遗不漏

一是严格遵守“清查、登记、核实、公示、确认、上报”六项程序，制定清产核资办法、确定清产核资工作组成员、核消各类资产、清产核资结果做到“四征求、四过会、四公示”，并经村民代表会议确认，在村务公开栏进行不少于7天的公示。

二是清产核资明确“六个重点”：盘资源，理合同。盘点查清资源归属，是否签订合同，是否有欠款；盘资产，清家当。盘点查清资产数目，大到楼和路，小到泵和树；盘资金，理库存。盘点查清钱款明细，通过清理库存，让资金“转”起来、“活”起来；盘在建，清工程。盘点查清在建工程项目，手续是否完善，账款是否结算；盘旧账，理债务。盘点查清旧账、呆账、死账，理清债权债务；盘投资，明产权。盘点查清投资来源、种类、效益，明晰产权归属。

三是仔细清查采取“六项措施”：明确村界。针对村界不清的问题，实地勘察，划清村界；核准面积。针对面积不符的问题，据实丈量，做到底清数明；分类清查。将资产按资源性资产、经营性资产及非经营性资产分类进行清查，尤其对未承包到户的资源性资产和集体统一经营的经营性资产进行重点清查；面询函证。针对断头账、包包账、多套账等问题，通过面询当事人，发询证函，核实情况进行登记；理清账务。针对呆账、坏账，根据会计准则进行账务核销；抽样调查。针对林木资产难以清点的问题，采取清点单位面积内林木数量办法进行清查。

四是认真核实做到“六比对”：账物比对。以账找物，以物对账，做到账实相符；账证比对。将书面凭证与财务账本进行比对，做到账证相符；账表比对。将清产核资登记表与财务账簿进行比对，做到账表相符；将农用地、建设用地、未利用地与国土部门比对，确保底数清楚；将林业资源清查数据与林业部门比对，确保数据准确；将政府投资的资产与财政部门比对，明晰资产归属，做好移交，加强监管。

围绕尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的确认原则，提出“八字口诀”，做到“三注重”，实现身份界定科学规范、一人一处

首先，注重规范流程。严格按照明确组织、制定方案、发布公告、核实登记、公示确认、上报备案、结果应用“七项流程”，确保成员界定准确无误。全区有26个村进行3榜公示，18个村进行2榜公示。

其次，注重“七个用心”。一是保持公心，严格标准，不徇私情；二是贯穿耐心，认真讲解政策、解答疑问；三是工作细心，仔细梳理情况，确保成员界定零遗漏；四是满怀爱心，对特殊人员从关爱入手，按照“有或曾有本村户口，在二轮承包期间有或应享有土地承包经营权，没有取得其他集体经济组织成员资格”三个判别标准进行界定；五是彰显民心，反复入户、反复上会、反复公示，确保成员界定获得村民认可；六是凝聚人心，通过改革理清问题、化解矛盾，定分止争；七是村民安心，坚持公平公正公开，让村民安心致力改革。

第三，注重梳理总结。通过梳理各村（社区）成员身份复杂多样的情况，总结提出“依法依规合理登记、世代农户上门登记、户地分离询函登记、无户无地不予登记、群众认可大会登记”八字口诀和“七保留七丧失”指导意见。

围绕成果成员共享、兼顾村情民愿的原则，量化设股阶段把握“三个关键”，实现收益分配依法依规，公平合理

一是资产量化明确“三要素”。聚焦经营性资产折股量化是杏花岭区推进农村集体产权制度改革的重点。按照尊重历史、符合现实、依法依规、科学确定的原则，杏花岭区通过中介评估数值、已有账面原值、政府核定价值、现行交易价值等方式，将经营性资产以份额形式量化到本集体成员，充分提高资产量化的含金量，保证村民资产量化权益最大化。

二是股权设置明确“三类别”。股权设置是资产量化差异化的关键，是平衡各类成员利益的有力工具。股权设置各村（社区）根据集体成员区间属于互助组、合作社（含投入牲畜工具地契货币等）、高级农业生产合作社、人民公社生产队、改革开放期间、一轮土地承包、二轮土地承包期间及户籍情况、劳动情况、土地承包情况、转入小城镇情况等因素，自行确定股权设置方案，分为基本股（尊重历史，兼顾现实，重点考虑户籍、土地等因素设置）、贡献股（尊重实绩，兼顾公平，重点考虑村龄、贡献等因素设置）、特色股（尊重民意，兼顾村情，各村、社区结合实际设置）三种类型。

三是股权管理实行“三提倡”。提倡不设集体股，只设个人股，充分保障成员权益；提倡按照“生不增、死不减，入不增、出不减”的原则，股权实行静态管理；提倡股权按照“量化到人、确权到户、户内共享、社内流转”的思路实行闭环运行模式。

围绕确立集体经济组织市场主体地位，充分激发集体经济组织活力，挂牌立社阶段抓好“三个环节”，实现集体资产保值增值

指导抓好“两关键”。一是指导各村（社区）制定股份经济合作社章程草案；二是提倡村“两委”班子成员参与选举，与股份经济合作社理事会、监事会交叉任职。

选举用好“两办法”。参照《村民委员会组织法》等法律法规，提出两种指导意见，即成员大会直接选举和成员代表大会间接选举。由各村结合实际制定选举办法，成员代表必须由成员大会选举产生。目前成立（股份）经济合作社的44个村（社区）中，直接选举的10个，间接选举的34个。

运营做好“两探索”。一是积极探索集体经济发展模式；二是持续探索村（居）民委员会与集体经济组织之间的关系。

经过近一年来努力，杏花岭区农村集体产权制度改革成效初显。如今，集体资产透明了、成员明确了、股权明晰了，人心聚拢了、乱象治理了、增加农民财产性收入有希望了、干部群众干事创业的激情提高了。5月23、24日，全省农村集体产权制度改革试点现场推进培训会在杏花岭区召开，得到省农村集体产权改革领导组和与会人员的高度肯定。现场会后共接待全省各地观摩交流35批3000余人次，为全省农村集体产权制度改革提供了有益经验，也进一步推动了杏花岭区改革工作向纵深发展。

杏花岭区农村集体产权制度改革工作能取得阶段性明显成效，是其坚持可贵“探索”的结果——

总体谋划方面，重点在中央要求与本区实际有机结合方面进行了探索：

一是探索提出农村集体产权制度改革阶段和改革过程的“双十”特征，指导基层准确把握改革全程及各阶段工作重点。二是杏花岭区作为城乡一体化城区，城中村占比较大，提出了九点意见，为城中村农村集体产权制度改革工作指明了路径；三是针对没有经营性资产的农村，提出了改革指导意见，实现改革全覆盖；四是正在拆迁改造的城中村，按照《太原市城中村改造意见》与农村集体产权制度改革政策有机结合方面进行探索；五是针对个别村（社区）“两委”班子凝聚力不强、干群关系紧张、改革工作推进缓慢情况，在采取组织措施推进改革攻坚方面进行了探索。

具体推进方面，在科学细化布局和改革流程方面进行了探索：

一是对改革中破解的问题进行梳理，将归纳总结出236个具有借鉴意义的问题汇编成册，成为解决改革问题的活字典，为各村解决改革中的难点热点问题提供了思路和方法；二是对中央清产核资22张明细表进一步细化到72张表，完善了资源性资产的清查登记；三是解决了多套账、包包账、断头账等账面混乱的问题，挖掉了多个村（社区）长期不稳定的病根；四是对改革成本进行测算，在实际工作中按照资产量和成员人数进行测算，500人以下的村人均100元；500-1000人的村人均150元-200元；1000人-3000人的村，人均200元-250元（成本主要包括宣传资料、误工补贴和聘请专业队伍等）；五是绘就清产核资网格图，先行在耿家庄村就资源性资产实地丈量，绘就网格图，并逐步推广；六是对成员身份确认工作中的成员情况和各村（社区）股权设置依据进行梳理，归纳出60种成员界定类型、38种股权设置依据，为各村（社区）成员身份确认和股权设置提供了参考依据；七是因整村拆迁，成员居住分散，谷旦村依托大槐树根祖文化，绘制“族谱”，以谱找人，共绘制族谱95套，涉及38个姓氏，推动全区成员界定工作有序开展，做到成员身份确认准确无误；八是针对合同管理混乱的问题，规范了各类合同493份，保障了集体权益。如谷旦村请回了前后九任干部，齐心协力理清多年合同，清回欠款150余万元；九是解决了31个村（社区）的村界不清、面积不符的问题，化解了村与村之间的多年争执。

改革实效方面，重点在持续推动集体经济发展上进行探索：

一是《股份经济合作社章程》入户同意率95%以上，成员大会表决通过率99%以上，为股份经济合作社起步腾飞奠定了扎实的群众基础；二是出台《杏花岭区股份经济合作社股权管理办法指导意见（暂行）》、《杏花岭区农村集体资产管理办法（暂行）》、《杏花岭区农村集体经济组织管理办法（暂行）》等文件，探索如何赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等股份管理权能；三是在规范农村各类合同，盘活资源方面进行探索，以保障成员权益，增加收入。

改革支撑方面，重点在发动基层党员群众支持参与改革上进行探索：

一是涌现了一批像中涧河乡娘子军团队、小返乡傻小子团队那样的优秀改革队伍。他们不计个人得失，团结协作，奋战在改革一线，起到示范带头作用，经过全区1400余名工作人员不分昼夜、加班加点不懈努力，形成了团结协作的合力，为下一步乡村振兴奠定了人才基础；二是成立杏花岭区农村集体产权制度改革农民讲习所。聘请中涧河乡柏杨树社区党支部副书记尹世栋为讲习所主讲老师，用农民的话说清农村的事情，助推改革深度推进；三是各村（社区）由全体成员选举成员代表，为合作社下一步发展奠定人才支撑。

杏花岭区正认真总结经验与不足，将采取有效举措，深入推动农村集体产权制度改革工作，不断发展壮大农村集体经济，增加农民财产性收入，逐步实现共同富裕。大力实施乡村振兴战略，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园，实现农业强、农村美、农民富。